Le 10 décembre 2020, la Cour suprême a rendu son avis dans Rutledge c. Gestion des soins pharmaceutiques. Bien que cette affaire ait peut-être été éclipsée par les récents litiges électoraux, il s’agit d’un développement important dans le bras de fer en cours entre les initiatives de politique de santé des États et la loi fédérale de 1974 sur l’emploi et la sécurité du revenu de retraite (ERISA). La clause de préemption très large de l’ERISA a été utilisée bloquer les efforts de l’État pour réglementer certains types de régimes d’assurance maladie à plusieurs reprises. Avant Rutledge, le dernier cas majeur de soins de santé ERISA, Assurance mutuelle Gobeille c.Liberté, a permis à ces plans de santé d’utiliser ERISA comme un bouclier contre les initiatives de politique de santé publique.

Rutledge représente un pas en arrière par rapport à l’application expansive de la préemption ERISA trouvée dans Gobeille. C’est une nouvelle très bienvenue pour les États qui cherchent à contrôler les prix des produits pharmaceutiques dans les régimes d’assurance maladie et (probablement dans une moindre mesure) pour les États envisageant d’autres initiatives majeures de politique de santé. Cependant, Rutledge représente un retour au statu quo de préemption ERISA plutôt qu’une nouvelle voie à suivre pour équilibrer ERISA et les réformes des soins de santé de l’État. Le Congrès a encore un besoin important de reconsidérer le vaste mandat de préemption qu’il a créé dans l’ERISA, en particulier dans le contexte de la politique des soins de santé.

ERISA, préemption et efforts de réforme des soins de santé de l’État

L’ERISA est une loi fédérale conçue pour fixer des normes minimales pour les pensions établies volontairement et les autres régimes d’avantages sociaux des employés. L’ERISA est peut-être surtout remarquable parce qu’elle comprend l’une des clauses de préemption les plus larges de toute loi fédérale. Cette clause bloque toute réglementation étatique de l’administration de ces régimes d’avantages sociaux au profit d’une réglementation fédérale. Le but de cette clause était de permettre aux employeurs multi-états d’offrir un plan unique et cohérent à tous leurs travailleurs, réduisant ainsi les charges administratives et réglementaires tout en maintenant les coûts administratifs à un faible niveau.

Bien qu’il n’ait jamais été conçu pour être une loi sur les soins de santé, l’ERISA régit les régimes de soins de santé parrainés par l’employeur, ou les régimes d’assurance dans lesquels un employeur couvre l’intégralité du risque financier des demandes de ses employés pour des prestations de soins de santé, car ils sont un type de régime d’avantages sociaux des employés. Ces types de régimes d’assurance maladie représentent une part importante du marché de l’assurance maladie. En 2018, 61% des travailleurs qui ont obtenu leur assurance maladie par l’intermédiaire de leur employeur étaient inscrits à des régimes au moins partiellement autofinancés et appartenaient à cette catégorie. (Les régimes partiellement auto-assurés obligent les employeurs à payer les frais d’indemnisation, mais comportent des stop-loss individuels et globaux qui limitent la responsabilité de l’employeur.)

Les grandes entreprises sont plus susceptibles d’offrir des régimes de soins de santé parrainés par l’employeur, ce qui signifie qu’en cette ère de consolidation et de circonstances économiques difficiles pour les petites entreprises, plus d’employés sont susceptibles de se retrouver inscrits à ces régimes. Par conséquent, il est essentiel que les États soient en mesure de réguler ces régimes afin de réguler efficacement leurs marchés d’assurance maladie et de diriger leur politique de soins de santé, objectifs qu’une lecture robuste de la clause de préemption ERISA met en péril.

Les limites de la préemption ERISA

Pour être clair, il y a des limites à la portée d’ERISA. Il faut démontrer que le règlement en question «se rapporte» à un régime d’avantages sociaux des employés. Un précédent arrêt de la Cour suprême a conclu qu’une loi de l’État «se rapporte à un plan ERISA si elle a un lien ou une référence à un tel plan». Cette norme est assez vague et peut-être inutile.

Pour mieux articuler quand une loi d’État se rapporte à un régime d’avantages sociaux des employés, la Cour suprême dans trois affaires datant du milieu des années 1990 (Conférence de l’État de New York de la Croix Bleue et du Bouclier Bleu c.Voyageurs Insurance Co., California Div. of Labour Standards Enforcement c.Dillingham Constr., NA, et De Buono contre NYSA-ILA Med. Et services cliniques. Fonds) a articulé le test moderne de la préemption ERISA des lois étatiques: la Cour a estimé qu’une loi étatique est préemptée par l’ERISA lorsqu’elle «rend obligatoire les structures de prévoyance des employés ou leur administration». Si la loi de l’État n’oblige pas un administrateur de régime à adopter certaines structures ou certains choix administratifs, l’ERISA ne s’applique pas.

Préparer le terrain pour Rutledge

En 2016, la Cour suprême a élargi l’application de la préemption ERISA aux lois sur la santé en Assurance mutuelle Gobeille c.Liberté. La Cour a conclu que l’ERISA avait préempté une loi de l’État du Vermont exigeant que tous les régimes de soins de santé déclarent les données sur les réclamations à la base de données des réclamations de tous les payeurs du Vermont. La Cour craignait que les différentes réglementations des États en matière de notification des réclamations ne permettent pas un «système national uniforme unique pour l’administration des plans ERISA sans ingérence des lois de plusieurs États, même lorsque ces lois, dans une large mesure, imposent des exigences parallèles».

Gobeille était une extension de la portée préventive d’ERISA, annulant la loi de l’État du Vermont parce qu’elle pourrait se traduisent par des coûts administratifs inutiles, ce qui va à l’encontre de l’objectif d’ERISA. C’était cher parce que c’était la première fois que la Cour considérait avenir problèmes d’uniformité dans la jurisprudence de préemption ERISA, plutôt que de se concentrer sur la question de savoir si la loi de l’État telle qu’elle est actuellement appliquée entraîne des problèmes d’uniformité.

Le fait que Rutledge Suivrait Gobeille en étendant la portée de l’ERISA aux efforts de réforme des soins de santé de l’État. Dans ce cas, la statue de l’État potentiellement préemptée était l’Arkansas Act 900, qui cherchait à réglementer le prix des médicaments en imposant des exigences aux gestionnaires de prestations pharmaceutiques (PBM) tels que Caremark. Le but de l’Arkansas Act 900 était de s’assurer que les PBM ne sapent pas les pharmacies en leur remboursant moins que ce qu’il en coûte aux pharmacies pour se procurer des médicaments auprès des grossistes. Ce statut n’était pas nouveau ou unique à l’Arkansas.

Les challengers ont fait valoir que l’Arkansas Act 900 était préempté par l’ERISA parce que les PBM travaillent souvent pour le compte de régimes de santé parrainés par l’employeur. Si cela s’avérait suffisant pour la préemption ERISA, une amplification de la Gobeille approche, le résultat aurait été un obstacle majeur aux futurs efforts de réforme de la santé étant donné l’importance des dépenses pharmaceutiques pour le contrôle des coûts et le pourcentage élevé d’Américains inscrits à un régime d’assurance maladie parrainé par l’employeur. De nombreuses tentatives des États pour contrôler ou réglementer le paiement des produits pharmaceutiques dans ces types de régimes d’assurance maladie seraient anticipées.

Un retour au statu quo de préemption

Heureusement, la Cour, dans un bref avis unanime (le juge Barrett n’a pas participé), a rejeté l’argument selon lequel l’ERISA bloque l’application de la loi Arkansas Act 900 aux régimes d’assurance maladie parrainés par l’employeur. Pour arriver à cette conclusion, la juge Sonia Sotomayor a utilisé une analyse ERISA qui s’est largement inspirée des affaires des années 1990, telles que Assurance voyageurs. En fait, elle a établi des parallèles significatifs entre Rutledge et Voyageurs, qui a conclu qu’une loi de l’État de New York imposant une surtaxe de 13 pour cent aux hôpitaux qui utilisaient des assureurs non-Blue Cross / Blue Shield ne violait pas l’ERISA.

Le juge Sotomayor a déclaré que «[t]la logique de Voyageurs décide de cette affaire. Sotomayor a fait valoir que «[l]comme la loi de New York sur la surtaxe Voyageurs,. . . [Arkansas Act 900] est simplement une forme de régulation des coûts »et non« principalement préoccupée par des lois de préemption qui obligent les prestataires à structurer les régimes de prestations de manière particulière. » En fait, Sotomayor a noté que «la loi 900 est moins intrusive que la loi en cause dans Voyageurs, qui a créé une incitation convaincante pour les régimes à souscrire une assurance aux Bleus plutôt qu’à d’autres assureurs. La loi 900, en revanche, s’applique également à tous les PBM et pharmacies de l’Arkansas. » Par conséquent, l’Arkansas Act 900 n’avait pas de lien illicite avec ERISA.

De même, Sotomayor a conclu que l’Arkansas Act 900 ne «faisait pas référence à» ERISA parce qu’il s’appliquait aux PBM «qu’ils gèrent ou non un plan ERISA». Elle a de nouveau établi des parallèles avec Voyageurs, notant que «la loi 900 est donc analogue à la loi en Voyageurs, qui ne faisait pas référence aux plans ERISA car il imposait des surtaxes «  indépendamment du fait que la couverture commerciale [was] finalement garanti par un plan ERISA, un achat privé ou autre. »Enfin, Sotomayor a rejeté l’argument des challengers selon lequel l’Arkansas Act 900« affecte directement[s] questions centrales de l’administration du régime et interférer[s] avec une administration des régimes uniforme à l’échelle nationale. »

Fait intéressant, l’opinion de Sotomayor fait peu pour Gobeille, y référençant simplement trois fois. L’engagement le plus significatif dans cette affaire ne se produit que brièvement dans une note de bas de page dans laquelle elle note que, contrairement à Gobeille, personne n’a allégué que les mécanismes d’application de l’Arkansas Act 900 chevauchaient un élément fondamental de la réglementation de l’ERISA sur l’administration des régimes. En revanche, le juge Clarence Thomas, dans son accord, discute Gobeille longuement mais surtout pour critiquer la direction générale de la jurisprudence de préemption ERISA comme «offre[ing] peu de conseils ou de prévisibilité. » À son avis, la Cour ferait mieux de revenir au texte de l’ERISA, et il aurait tranché cette affaire sur un motif plus simple qu’il n’y a pas de «disposition de l’ERISA qui régit la même matière que la loi 900».

Et ensuite?

Il est clair que les juges n’étaient pas satisfaits de la lecture de Gobeille offerts par les challengers à l’Arkansas Act 900. Les régulateurs de l’État et les décideurs ont sans aucun doute poussé un soupir de soulagement que la Cour a suggéré davantage un retour à sa jurisprudence de préemption ERISA des années 1990, une jurisprudence plus favorable aux efforts de réforme des soins de santé. Mais il est bien trop tôt pour déclarer la victoire – alors qu’aujourd’hui Gobeille ne peut pas être prolongé, il n’a pas été enterré en tout ou en partie. On ignore jusqu’où un État peut aller dans la réforme de la santé sans sombrer sur les bancs de la préemption ERISA.

Dans un monde idéal, le Congrès pourrait intervenir avec une législation réformant l’ERISA qui définit de meilleures limites pour la portée de la préemption, reconnaissant explicitement ou implicitement que l’ERISA n’a jamais été destiné à réglementer les soins de santé. Mais même si, malheureusement, la réforme par le Congrès de la préemption de l’ERISA est peu probable, la dernière décision de la Cour suprême signale aux réformateurs de la santé que les obstacles de l’ERISA pourraient ne pas s’avérer aussi redoutables qu’avant.



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